Per1 oktober heeft de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) een nieuwe secretaris-generaal (sg). Is Mark Rutte vanaf dit moment de bekendste secretaris ter wereld? Of is dit toch António Guterres
secretaris-generaal van de Verenigde Naties?
Een mooi moment om te beschouwen wat de NAVO sg gemeen heeft met de ‘gewone’ secretaris en wat is de context waarbinnen Rutte zijn functie gaat uitoefenen?
Nadat Rutte bekend maakte om niet nog een verkiezing lijsstrekker te zijn van de VVD, dacht ik wat bijzonder dat hij het onderwijs in gaat. De kop bij het artikel van de NOS luidde immers: “Rutte wil na premierschap het onderwijs in: ‘Dat vind ik superleuk’”. Zo verklaarde Rutte bij een radio-interview bij Den Haag FM. In die tijd werd Rutte in de wandelgangen genoemd als opvolger van toenmalig sg van de NAVO, Jens Stoltenberg (2014-2024). Deze situatie deed mij nog het meest denken aan het hilarische interview met Prof. Dr. Ir. Akkermans van Van Kooten en de Bie. Mark Rutte is de 14e sg in de geschiedenis van de NAVO en de 4e Nederlander die deze baan heeft. Zijn Nederlandse voorgangers waren: Jaap de Hoop Scheffer (2004-2009) Joseph Luns (1971-1984) Dirk Stikker (1961-1964).
Waarom is de NAVO opgericht?
Om het takenpakket van Rutte te kunnen vergelijken met de klassieke secretaris is het van belang te weten waartoe de NAVO in het leven is geroepen. Net als iedere organisatie zijn hiervoor statuten. De spelregels van de NAVO zijn vastgelegd in het Noord-Atlantisch Verdrag en dit is in werking getreden op
24 augustus 1949. De NAVO is opgericht als een militaire alliantie die tegenwicht wilde bieden aan de Sovjetlegers die na de Tweede Wereldoorlog in Midden- en Oost-Europa waren gestationeerd. Als reactie op de oprichting van de NAVO is het Warschaupact ontstaan. Daarnaast formuleerde het
NAVO-bondgenootschap nog twee andere doelen: “…het verhinderen van de heropleving van nationalistisch militarisme in Europa door een sterke Noord-Amerikaanse aanwezigheid op het continent en het aanmoedigen van Europese politieke integratie.” Dit laatste vormde de basis van de latere Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, deze organisatie geldt als eerste voorloper van de Europese Unie.
De sg van de NAVO heeft te maken met complexe governance verhoudingen, er is een zogeheten politieke tak en een militaire tak. De hoogste militaire commandant van de NAVO is de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), tot dusverre altijd een Amerikaan. Hij heeft deze titel om historische redenen, maar is ook commandant van NAVO-troepen buiten Europa. De sg is de hoogste burgerfunctie van de organisatie en wordt traditioneel vervuld door een Europeaan. Toch staat nergens in het verdrag te lezen dat er een onderscheid gemaakt moet worden naar land herkomst van de desbetreffende functionaris. Tevens is er geen regel dat beide functies tot op heden altijd vervuld werden door mannen… Artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag herbergt de zin die velen zullen herkennen: “De partijen komen overeen dat een gewapende aanval tegen een of meer van hen in Europa of Noord-Amerika als een aanval tegen hen allen zal worden beschouwd”. In artikel 9 staat: “De partijen richten hierbij een Raad op waarin elk van hen zal zijn vertegenwoordigd, teneinde aangelegenheden betreffende de uitvoering van dit Verdrag in behandeling te nemen. De Raad dient zo te worden georganiseerd, dat hij te allen tijde terstond zal kunnen samenkomen.” Deze Noord-Atlantische Raad (NAR) is het oudste politieke bestuursorgaan van de NAVO en komt tweemaal per week bijeen: op dinsdag voor informeel overleg en op woensdag voor de politieke besluitvorming bij unanimiteit. De NAR bestaat uit permanente vertegenwoordigers van de lidstaten en Mark Rutte is hiervan voorzitter.
Het takenpakket van de sg
Het takenpakket van de sg is via de website van de NAVO na te lezen:
- Voorzitter van alle grote commissies, waaronder de NAR, verantwoordelijk voor het sturen van discussies, het faciliteren van het besluitvormingsproces en het waarborgen dat besluiten worden uitgevoerd.
- De sg leidt de NAVO-top.
- Hoofd van de Internationale Staf, wiens rol het is om de secretaris-generaal direct en indirect te ondersteunen
- Hoofdwoordvoerder van de NAVO
De sg leidt NAVO-top, de eerstvolgende top vindt toevalligerwijs plaats in 2025 in Nederland. Tijdens een NAVO-top bespreken de staatshoofden en regeringsleiders van NAVO-landen onder andere de veiligheid in de wereld. Daarnaast maakt de NAVO nieuw beleid bekend. Tijdens de NAVO-top in 2023 in Vilnius werd besloten om een meerjarig hulpprogramma voor Oekraïne te starten en werd bevestigd dat Oekraïne lid zal worden van de NAVO als het aan de voorwaarden voldoet. Tevens werd er besloten dat alle verdragslanden minimaal 2% van het BBP uit gaan geven aan defensie.
Het hoofdkwartier van de NAVO is gevestigd in Brussel en hier is de Internationale Staf (IS) gevestigd. Er werken ongeveer 1.000 personen bij de IS, allemaal burgers van verschillende NAVO-lidstaten. Aan het hoofd van de IS staat de sg, die bestuurlijk gezien ook lid is van de IS. De primaire rol van de IS is het bieden van advies, begeleiding en administratieve ondersteuning aan de nationale delegaties op het NAVO-hoofdkwartier. De IS helpt bij het implementeren van besluiten die op verschillende commissieniveaus zijn genomen en ondersteunt daarmee het proces van consensusvorming en besluitvorming binnen het bondgenootschap. Qua organisatie omvat de IS het bureau van de sg en acht andere divisies, die elk geleid worden een adjunct sg en een aantal onafhankelijke kantoren onder leiding van directeuren. Het bureau van de secretaris-generaal bestaat uit: de secretaris-generaal zelf, die leiding geeft aan het bureau en de plaatsvervangend secretaris-generaal en het kabinet van de sg dat een directeur en overig personeel omvat. De directeur van het kabinet van de sg wordt Geoffrey van Leeuwen, voormalig (demissionair) minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Van Leeuwen was daarvoor raadsadviseur Buitenlandse Zaken en Defensie in het kabinet van de minister-president op het ministerie van Algemene Zaken. Dick Zandee is defensiespecialist bij Instituut Clingendael en stelt: “In de publieke rol is de sg eigenlijk de spreekbuis van de NAVO. Hij gaat naar de pers toe, geeft toelichting op wat besloten is en beantwoordt vragen. Dat vereist een ragfijn gevoel van wat hij wel en niet kan zeggen, want hij moet alleen dingen zeggen waar álle lidstaten het over eens zijn.” Daarmee is de sg verantwoordelijk voor de eenheid van NAVO-beleid. Zandee gaat verder: “In zijn bemiddelende rol wordt van de sg verwacht dat hij standpunten waarover bondgenoten het oneens zijn toch bij elkaar te brengen. Beslissingen worden in de NAVO namelijk alleen maar gemaakt op basis van unanimiteit: iedereen moet het met elkaar eens zijn.” Zijn eigen perswoordvoering laat Rutte over aan vertrouweling Sierk Nawijn. Nawijn vervulde dezelfde functie voor Rutte in zijn Haagse periode, daarvoor was hij directeur bij de Rijksvoorlichtingsdienst.
De macht van de secretaris-generaal van de NAVO
“De secretaris-generaal heeft in ieder geval geen absolute macht in de organisatie. Hij kan bijvoorbeeld geen veto’s uitspreken.” “Eigenlijk staat de functie nergens nauwkeurig omschreven. En dat is misschien wat vreemd” stelt Zandee. Ik kan dat beamen, zo viel op de site van de NAVO, de Rijksoverheid en andere informatiebronnen telkens wat anders te lezen. De sg heeft de bevoegdheid om onderwerpen voor discussie voor te stellen en dus mede de agenda vorm te geven in bijvoorbeeld de NAR en bij een NAVO-top.
Op de NAVO-website valt verder te lezen dat: “The Secretary General has the authority to …. use their good offices in case of disputes between member states”. De term “use their good offices” verwijst naar een diplomatieke techniek om internationale geschillen vreedzaam te beslechten. Hierbij is een derde partij (de sg) betrokken, om met instemming van de staten die een conflict hebben, als vriendschappelijke en open tussenpersoon op te treden en zodoende de dialoog en onderhandelingen tussen betrokken partijen te vergemakkelijken. Mocht het conflict tussen NAVO-lid Turkije en Cyprus rondom Noord-Cyprus oplaaien dan heeft de sg een klus te klaren. Om potentiële bemiddelingstrajecten goed te kunnen faciliteren, onderhoudt de sg directe contacten met staatshoofden, regeringsleiders en de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie in de NAVO en partnerlanden. Dit omvat regelmatige bezoeken van de sg aan NAVO-leden en NAVO-partnerlanden, maar ook bilaterale ontmoetingen met hoge nationale functionarissen wanneer zij het NAVO-hoofdkwartier bezoeken.
De formele machtspositie van de sg is niet groot, toch ligt in de persoonlijkheid van de sg veel informele macht besloten. De sg is de spin in het web van de NAVO. Een goed afgestelde belangenradar zorgt ervoor dat onderwerpen op de agenda’s van de verschillende gremia terecht komen. Punten op de agenda kan je ook als sg agenderen als je vóóraf de besluitvorming hebt beïnvloed.
Over de benoeming van de secretaris generaal
Voor de benoeming voor de NAVO-topfunctie bestaat geen formele procedure. Wel moeten alle 32 leden van het militair bondgenootschap een kandidaat goedkeuren. De beroemde consensus van de NAVO. De sg wordt door de lidstaten voorgedragen voor een initiële periode van vier jaar, die met wederzijdse instemming kan worden verlengd. Dit is inherent aan de procedure een ingewikkeld en ondoorzichtig proces met landen die allemaal wat moeten ‘vinden’ van de nieuwe sg. We herinneren Rutte nog op zijn tour langs de verschillende NAVO-hoofdsteden, waarbij sommige bezoeken een formaliteit waren en andere bezoeken bittere noodzaak waren voor het verkrijgen van steun aan zijn persoon. Als Secretarius maken wij soms ingewikkelde benoemingsprocedures mee, maar de gecompliceerde benoeming van de sg is zelfs ons onbekend.
Het NAVO-bondgenootschap heeft de aangesloten lidstaten vrede en veiligheid gebracht sinds het moment van toetreden. Een goed functionerende NAVO is in het belang van ons allemaal. Daarmee is een goed functionerende sg in het belang van ons allemaal. Daarom wens ik Mark Rutte veel succes en wijsheid bij de uitoefening van zijn supersecretariaat. De sg laat zich op sommige vlakken vergelijken met een ‘normale’ secretaris, toch de benoeming van de sg is gecompliceerder. Deze complexiteit geldt ook voor de rest van de organisatie van de NAVO waar met name het verschil tussen de ambtelijke- en militaire tak in het oog springt. De ondersteunende dienst van de sg bestaat uit ruim 1000 medewerkers en dit is significant groter dan het grootste bestuursbureau in Nederland. Toch zijn er genoeg multinationals die ook een ingewikkelde structuur hebben, welke zich niet makkelijk door buitenstaanders laat doorgronden. Maar het hart van een betrokken secretaris sneller doen kloppen.
Besluitvormingsprocessen in een internationaal discours met diverse en ook tegengestelde belangen vragen erom dat de persoon van de secretaris onomstreden is. Kortom de sg is ondergeschikt aan het belang dat hij dient, namelijk de doelstelling van de NAVO. Zeer herkenbaar voor een secretaris. Voormalig sg Jaap de Hoop-Scheffer omschrijft het als volgt: “Ik beschrijf de positie als de olieman van de organisatie. Je loopt met een oliekan rond en je smeert de machine. Dit is een permanent proces. Daarnaast brengt de “sg” de uitdrukking “wie schrijft, die blijft” in de praktijk. Als sg hanteer je de pen en kun je het proces van besluitvorming (bij) sturen. Ten slotte heb je als sg een totaaloverzicht van wat er in de hoofdsteden van de lidstaten gedacht wordt, door gesprekken met de ambassadeurs maar ook bezoeken aan die hoofdsteden. De telefoon wordt altijd opgenomen als je belt. Als je als sg gezag hebt opgebouwd kun je behoorlijk veel invloed uitoefenen, maar ook dat heeft natuurlijk wel zijn grens.”
Bij Secretarius vinden we het belangrijk om te investeren in de secretarissen in ons netwerk. Ook geven we advies over opleidingsmogelijkheden. Daarom organiseren wij geregeld ‘supergave’ netwerk- en intervisiebijeenkomsten.
